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再看电改:“直购电”并非电改的正途?
发布时间:2014-09-18 08:59 来源:华电国威
  2002年,国家正式启动了电力体制改革,但当年设定的“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大任务在完成了第一步后,便不了了之。批评者认为,“厂网分开”是最容易的一步,缺乏后面“三步”的电力改革非但不能改出“电力市场”,反倒只能改出了更多的“副部级”官员。

  实际上,从改革难度上来讲,由于复杂的历史因素,电力系统的“硬骨头”比金融系统还要多。此外,金融改革事关老百姓资产升贬,社会呼声高,推动力也大,而电改则略显落寞,国有电力集团的“糊涂账”也长期少人关注。

  但随着经济增速下行,事关企业生产和运营成本的资源品改革再次被提上议事日程。于是,电改再次成为改革呼声的集聚之处。

  从改革路径来看,除原定的“厂网分开”任务和后续的“阶梯电价”改革之外,改革并无实质性推进。但值得注意的是,当遇到经济疲软,投资不足,地方政府便会间歇性地推动“直购电”试点。目前,“直购电”再次成为各地热推的试点,但这并非电改的正途。

地方利益的盘算

  每月数百元的电费流水单,无法唤起普通人对电改的兴趣,但工业企业及其背后的地方政府则不会这么想。

  继2010年地方“直购电”试点被中央部委叫停之后,2014年四五月份,山东、云南等省再次掀起“直购电”试点热。按照“山东版”试点方案,该省交易额度为100亿千瓦时,约占全省用电量2%。云南省则在2014年全国“两会”期间提交了将其列为电改试点省的建议,其改革重点也是“直购电”,目前,该省正积极牵线发电厂和企业。

  除山东和云南外,安徽、江苏、江西等十多个省都在今年上半年启动了“直购电”试点。据了解,不少地方的试点额度都确定在全年用电量的2%左右,也就是说,试点交易量对现有供电结构影响很小。

  “直购电”试点,区别于目前我国主流的电网“统购包销”供电模式。后者是指发电企业把电“卖”给电网,然后电网分配并“转卖”用电企业,电网赚取其中销售差价。而“直购电”则是发电企业和用电大户直接议价交易,无需电网“统购包销”,电网仅作为输配电的物理通道,收取“过网费”。

“直购电本是个国际通行做法,但到了我们这里却变成了改革。”著名能源专家、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强无奈地说。

“直购电”的经济效应明显。一般而言,通过“直购电”交易,用电企业的每千瓦时的电费可降低1至5分,即便按节约1分钱的成本计算,也可能为相关的试点省市带去上亿“收益”。参与试点的少数用电企业,每年节约的成本从几百万到千万不等。

  热衷于“直购电”试点的地方主要是两类:一类是用电大省、一类是发电大省,前者以山东、江苏等东部工业大省为代表,后者以云南、贵州、广西等中西部地区为典型。“直购电有利于本地国企,也是对外招商的砝码。”一位长期跟踪电改的能源分析师如是说。

  以云南为例,其有着丰富的天然气和水利资源,一直是发电大省,也是"西电东输"的主要供电省份。近年来,该省加大了对沿海产业转移的招商力度,其中电解铝行业成为了该省的重要目标。电解铝是工业部门的耗电"一哥",生产过程中,电力成本占40%左右。按业内估计,每吨电解铝耗电1.3万至1.6万千瓦时。也就是说,通过"直购电",哪怕只降低1分钱的电费,每吨铝的生产成本便至少可以节约130元。对地方政府来说,这是极好的招商策略—"成本洼地"。

  不难发现,和金融系统一样,电力系统的资源,特别是关键的电网系统,主要掌握在中央政府手中,地方试点改革的意义并不大。地方之所以要改革,很大程度是出于自身利益的需要。

  事实上,2010年中央电力监管部门"叫停"各省"直购电"试点,很大程度也是因为对地方政府"小算盘"的担忧。彼时,在国际金融海啸影响下,部分地方投资不足,经济数据下滑,于是纷纷试点"直购电"。而各地上报的用电企业,不少并不符合国家产业政策和节能减排的要求,而属于投资很大的"过剩产能"。

  以电解铝为例,2013年全年,我国累计产量为2200万吨,已连续多年位居世界第一,但过剩率却超过30%,其过剩程度甚至超过钢铁。

  "直购电"看似美好,在经济数据堪忧之时,它或许只是挽救地方经济的一根稻草。而它之所以时常被冠以电改"突破口"的正面标签,很大程度在于中国电力体制改革的艰难。当"半拉子"的电力改革最终变成利益均沾,体系变得稳固或者说死水一潭,唯有地方利益推动下的"直购电"才能激起一点波澜。

管制猛于电网

  中国的电力体制改革已经"改革"了12年。2002年,国务院批准了《电力体制改革方案》,业内称为"五号文"。"五号文"提出了"厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网"四大改革任务。改革目标是建立一个按市场机制运行的"电力市场",所有发电企业和用电企业都在市场内自由交易,实现全国范围内的"直购电"。

遗憾的是,12年过去,电改只实现了第一步"厂网分开"。改革之前,脱胎于电力部的国家电力公司是一家兼有发电、电网和电力建设的垂直巨无霸公司。改革之初,国家电力公司被分拆,发电部分被分拆为华能、大唐、华电、国电、中电投等五大发电企业,而电网部分则分拆为国家电网和南方电网。但真正有实质性价值的"后三步"却不了了之。

  目前,外界多认为电网公司的"统购包销"模式是电改症结所在,而电网更是现行电力格局的最大受益者。在这种模式下,电网可以决定购买谁的电,或者对谁"拉闸限电",扼住了发电企业和用电企业的咽喉。

  更重要的是,电网作为一个"超级买家"和"超级卖家",输电、配电、售电,全部包揽,割断了电力价格的市场形成机制,变成了电力审批机构的"变种"。

  实际上,"五号文"的"后三步"主要便是针对电网。

  所谓"主辅分开",即"厂网分开"后,将电网公司的"辅业",包括电力修造、送变电施工和勘探设计等资产进行剥离,让电网专注输配电"主业"。"主业"和"辅业"的不同在于前者是自然垄断,公用事业的色彩浓,而"辅业"则属竞争性行业,可以企业化运作。

  剥离作用在于,电网变成纯粹的公用事业,更适用于严格管制,以保证国家电力输送系统的安全性;同时,"纯粹"的输配电业务将使得电网的"过网费"核算更便捷和透明,从而为后面两步的电力改革打好基础。"输配分开"同样是在削减电网的业务。通俗些说,"输电网"是电网的"主网",其通过超高压和高压输电线将发电厂与变电所连接。而"配电网"则联通了"输电网"末端的变电站和终端用户,是中、低压的"支网"。"输配分开"就是把输电网同配电网的资产分离,形成独立的输电和配电公司,从而增加电力市场主体,达到促进竞争和提高效率的目的。

  目前,"主辅分开"和"输配分开"两项改革都难言乐观,甚至于停滞不前,电网"通吃"如旧。但换个角度看,电改受阻绝非电网一家造成。

  以"竞价上网"为例,其本质其实是效率优先,即哪家发电企业的技术好、效率高,电价有优势,那么就更容易上网销售。但问题在于,五大发电企业都是副部级,两家电网也是副部级,"等级"决定了按照市场规律办事的难度。

"你买了它这么多电,我怎么办?只能去找中央领导‘一碗水端平’。"林伯强说,时至今日,发电领域仍是"分配制",根本谈不上"竞价制"。

因此可以说,电网的"通吃"并非中国电力体制弊病的原因,而是弊病的结果,而市场主体的"行政化"和市场机制的破坏才是电改的最大阻力。目前,我国的上网电价和销售电价都由发改委制定,管制的价格必然难以随着供需关系变化而变化。换言之,价格不能反映供需变化,即破坏了市场最重要的"价格机制",那么这个市场必然是个失败的市场。

用市场“改革”

  一直以来,"电力市场"可以说是中国"副部级"市场主体最多的"市场"。这个局面直到2012年才改变,彼时4家保险公司晋级"副部级",金融业的"副部级"数量终于赶超电力行业。因此,有批评者直言,电力体制改革改了十多年,"电力市场"没有建立,"电力山头"倒是立了不少。

  "分拆"一直是各个经济部门体制改革的流行路数。简单讲,当"位置"多了,推动力便会大于阻力;与此同时,市场主体的数量增加,毕竟也为竞争创造了"必要非充分"的条件。但关键在于,妥协式"分拆"完成之后,市场机制的构建往往会被"遗忘"。

  没有市场机制,市场只会有"伪竞争",而效率提高无从谈起,各个市场主体的最大"进步"只能是资产规模的膨胀。

在发电部门,五大发电企业赶上了经济增长最快的十多年好时光,5家公司的资产规模全部进入"世界500强"行列。在电网部门,国家电网更成为全球最大的公用事业企业,资产规模超过"三桶油",居央企"一哥"位置,而南方电网仅以南方五省(区)的电网资产,同样足以位居"世界200强"的行列。

  除央企外,"厂网分开"后,地方发电厂投资不断,地方发电集团目前已达到近50个。事实上,很多地方电厂都属"过剩产能",而"直购电"试点,一定程度上也是出于消化这种产能的目的。

"从长期来看,中国的电价一直是上涨的。"林伯强分析说,在中国普通人的日常生活支出中,电费占1%至2%,而通讯费占7%至8%。看起来,通讯营运商更应该成为众矢之的,但实际情况是,通讯费尽管高,但一直呈现下降趋势,而电费的变动方向则相反。

  电费"不贵",但基数大,背后利益去哪里了?这不能不让人深思。

  成功的改革提高效率,而不成功的改革必然损失效率,电费上涨只是损失的截面之一。事实上,在管制向市场转变的过程中,效率损失的背后往往是寻租。

  而电力系统近年来的资产膨胀,不能不让人忧虑。

电力改革,不可止于其一。12年前定下的改革任务,直到今天也不过时。单纯的分拆式改革,其实属于"避重就轻",它固然平衡了各方利益,但随着拆分后的利益主体不断"做大做强",利益纠葛将更加复杂,下一步的改革会更难。

  但近期又让人看到了改革继续推进的可能。尽管国企的市场化无法解决所有问题,但当电力企业成为真正的市场主体,而不是不顾盈亏的"副部级"机构之后,企业自然会考虑提高效率的问题。

  十多年前,主持电力改革的朱镕基曾说,7个常委中有4个学电的,搞不好电力改革岂不让人笑话?时至今日,此话仍然振聋发聩。

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